La diplomatie humanitaire, cache-misère de la violence extrême

Entretien avec Michaël Neuman et Fabrice Weissman, directeurs d’études au Crash.

Mercredi 28 septembre, MSF est invitée au briefing du Conseil de Sécurité des Nations unies sur la résolution 2286, adoptée en mai 2016, qui condamne fermement les attaques contre le personnel et les structures de santé dans les situations de conflit.

Dans quel contexte s’inscrit cette invitation?

FW: En mai 2016, MSF avait déjà été invitée à s’exprimer aux côtés du CICR devant le Conseil de Sécurité. Cette réunion s’était conclue par le vote d’une résolution réaffirmant la volonté des membres du Conseil de Sécurité d’exiger de toutes les parties à un conflit armé qu’elles garantissent le respect et la protection du personnel médical et des travailleurs humanitaires, et qu’elles facilitent l’accès du personnel médical aux populations qui ont besoin de secours.

Cette invitation faisait suite à une série de bombardements dont avaient été victimes Médecins Sans Frontières et d’autres acteurs médicaux : le bombardement de l’hôpital MSF de Kunduz, en Afghanistan, le 3 octobre 2015, par l’armée américaine, les bombardements systématiques des hôpitaux en Syrie, et notamment celui d’un hôpital soutenu par MSF à Ma’arat Al Numan dans la province d’Idlib le 15 février 2016, par le gouvernement syrien et ses alliés, ainsi que ceux au Yémen qui avaient touché quatre structures soutenues par MSF en un an.

Depuis l’adoption de la résolution 2286, le Secrétaire Général des Nations unies a demandé à ses conseillers de rédiger une note détaillant une série de mesures à mettre en place pour contribuer à assurer la protection des hôpitaux dans les conflits. Les recommandations du Secrétaire Général sont de renforcer l’arsenal législatif international et national protégeant la mission médicale, de renforcer également les mécanismes d’investigation et de sanctions des violations de cet arsenal réglementaire et d’inviter les Etats membres à faire usage de leur influence politique pour faire respecter les textes. Le 28 septembre, MSF est appelée à donner son avis sur ces différentes mesures devant le Conseil de Sécurité.

Est-ce que, selon vous, MSF doit se prononcer sur les mesures préconisées comme l’y invite le Secrétaire Général des Nations unies?

FW: C’est un piège à plus d’un titre. Je ne pense pas que nous ayons besoin de nous retrouver dans l’enceinte du Conseil de Sécurité, comme nous l’avons fait en mai dernier et comme nous nous apprêtons à le faire à nouveau, pour nous exprimer sur les bombardements des structures médicales. Cette situation donne l’impression que MSF aspire à se retrouver à la table des puissants pour cogérer les affaires du monde, en l’occurrence pour coproduire les normes du droit international humanitaire.

A mon avis, ce n’est pas le rôle de MSF de participer à la définition des règles de la guerre, à la formulation d’une doctrine du « bien-tuer » (d’une « nécro-éthique » selon l’expression de Grégoire Chamayou). Je suis mal à l’aise de voir MSF si désireuse de collaborer avec les armées à l’élaboration de leurs règles d’engagement, c’est à dire de leurs procédures de tir – telles que celles définissant les conditions dans lesquelles un hôpital perd son statut de structure protégée au titre du droit international humanitaire et peut être attaqué.

De plus, nous n’avons pas besoin de nouvelles normes ou mécanismes juridiques pour condamner les attaques contre les hôpitaux. L’invitation au Conseil de Sécurité ressemble davantage à une manœuvre de diversion qui permet d’éluder l’urgence – et la difficulté diplomatique – de condamner les Etats responsables des attaques actuellement en cours, parmi lesquels des membres du Conseil de Sécurité. Nous nous focalisons sur les manières de réformer le droit de la guerre en pensant que ce colmatage du droit permettra à terme de prévenir les attaques, ce qui dans le même temps dispense les Etats de condamner les responsables actuels – je pense notamment au gouvernement syrien et à ses alliés russes, au gouvernement américain et à ses alliés afghans, à la coalition internationale dirigée par l’Arabie saoudite au Yémen.

A mon sens, le name and shame, c’est à dire la dénonciation réactive des responsables des attaques qui nous touchent, est la seule arme de dissuasion dont nous disposons. Mais l’expérience prouve que la plupart des acteurs de l’aide, y compris MSF, est réticente à dénoncer les responsables et plus encline à militer pour l’adoption de mesures globales, et à s’engager avec les armées dans des négociations bilatérales feutrées dont l’efficacité reste très discutable en l’absence de pressions publiques.

MN : L’épisode de violences actuel dans la région d’Alep, qui se traduit notamment par des bombardements d’une intensité exceptionnelle, ainsi que les manœuvres destinées à limiter la portée de l’aide humanitaire montrent bien les limites de l’exercice consistant à élaborer le droit de la guerre dans les enceintes diplomatiques.

Pour ma part, j’estime qu’il n’est pas inconcevable que MSF considère réfléchir aux normes juridiques. Le problème réside davantage dans l’impasse dans laquelle nous conduit le caractère exclusif de cette démarche, si elle n’est pas associée à une dénonciation publique des responsables des attaques. Si nous contribuons d’une certaine manière à ces mesures, il nous faut aussi savoir saisir les occasions pour pointer du doigt et dénoncer les responsabilités spécifiques lors de bombardements, ou encore les dysfonctionnements des politiques d’aide ainsi que les pressions exercées sur les acteurs de secours.

Le 19 septembre, un convoi d’aide humanitaire des Nations unies a été bombardé à l’ouest d’Alep, tuant une vingtaine de personnes.

FW : Les attaques contre les hôpitaux en Syrie doivent être remises dans leur contexte : elles participent d’une politique de guerre totale, d’une stratégie de terreur qui cible les structures médicales, mais aussi les espaces publics et les convois d’aide humanitaire médicaux et non-médicaux, comme l’atteste le bombardement du 19 septembre.

L’attitude des acteurs de l’aide à cette occasion est révélatrice de la réticence du milieu à dénoncer les responsables de ces bombardements. Le Comité international de la Croix-Rouge, qui s’est exprimé par la voix de son Directeur général Yves Daccord, déplore les risques du métier. L’ONU affiche quant à elle son incompréhension. Stephen O’Brien, Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires et Coordonnateur des secours d’urgence de l’ONU, se refuse même à parler d’attaques aériennes contre le convoi.

Il est important d’opposer à ces réactions une lecture politique et de dénoncer la responsabilité directe des gouvernements syrien et russe, engagés dans une politique de terreur à l’encontre des populations jugées hostiles, dont l’une des modalités est le déni de soins et d’assistance.

Ce bombardement intervient à la fin d’une trêve de 7 jours en Syrie, négociée par les Etats-Unis et la Russie. L’accord entre Washington et Moscou au sujet de la trêve prévoyait l’acheminement d’aide humanitaire dans les zones assiégées.

MN : Les convois exceptionnels, en direction d’Alep par exemple, ne peuvent en aucun cas faire oublier la politique de guerre totale qui règne en Syrie (dont les destructions d’hôpitaux sont l’un des aspects) et l’inadéquation des secours. A l’occasion d’une trêve, les Etats-Unis, la Russie et le régime syrien tentent de braquer les projecteurs sur cette aide humanitaire exceptionnelle. Mais ces convois ont une portée très limitée et restent insuffisants au regard des besoins de la population syrienne.

L’acheminement de l’aide aux Syriens est extrêmement dépendant de la bonne volonté du gouvernement syrien. D’une part, la majorité des acteurs de secours internationaux qui tentent de déployer l’aide humanitaire en dehors des zones sous contrôle du gouvernement opèrent à partir de Damas en « cross-line », notamment dans le cadre de partenariats avec le Croissant-Rouge arabe syrien dont le déploiement dépend très fortement du bon vouloir des autorités syriennes.

D’autre part, les convois en « cross-border » ont certes gagné en nombre depuis l’adoption par le Conseil de Sécurité en 2014 de la résolution 2165 – qui autorise l’acheminement de l’aide depuis les pays frontaliers – mais ils restent soumis à l’autorisation de Damas pour circuler. Qu’il s’agisse de « cross-line » ou de « cross-border », le régime syrien contrôle très largement le dispositif de secours dans le pays.

Enfin, l’acheminement de l’aide dans les zones assiégées, où vivent actuellement 590 000 Syriens, reste extrêmement difficile et pose la question du rôle joué par les organisations humanitaires dans les stratégies de siège et les opérations d’évacuation du régime. Le 26 août 2016, la ville de Daraya, dans la banlieue de Damas, a été évacuée après presque quatre années de siège durant lesquelles un seul convoi d’aide a été autorisé par le régime syrien à entrer dans la ville. La régulation du flux humanitaire par le gouvernement de Damas fait partie de sa stratégie de siège. La rétention des secours dans certaines zones combinée à la guerre psychologique menée par le régime et aux bombardements indiscriminés sont des caractéristiques de ce conflit.

Entre fin août et début septembre, le Guardian publiait une série d’enquêtes analysant les contributions des Nations unies à l’effort de guerre du régime syrien et les contraintes extrêmes exercées par ce dernier sur le déploiement des secours. Le journal détaillait notamment les contrats passés avec le gouvernement de Bachar Al Assad et des associations en lien avec la famille du Président. A la suite de ces publications, plus de 70 organisations suspendent leur collaboration avec les Nations unies en Syrie, craignant une manipulation de l’aide par le régime syrien et demandant une enquête immédiate sur les opérations des Nations unies dans le pays.

MN : Le coût payé par les acteurs humanitaires, en particulier par les Nations unies, pour organiser et acheminer l’aide en Syrie est extrêmement élevé. Selon le Guardian, ce coût est lié notamment à l’établissement de partenariats avec des organisations de secours très proches du régime de Damas. Ces partenariats se concluent avec des échanges d’argent importants, qui sont autant de ponctions sur l’aide humanitaire initialement prévue pour la population syrienne.

D’autre part, les convois de secours acheminés à partir de Damas font l’objet de prélèvements extrêmement importants, en particulier lorsqu’ils sont destinés aux zones d’opposition. Non seulement les autorisations sont données au compte-goutte mais en plus, les autorités syriennes se gardent la possibilité de prélever tout ce qu’elles jugent problématique. Cela peut aller de kits obstétriques à des pansements, des médicaments, des kits pour soigner les brûlures, entre autres.

Au regard des objectifs que se fixent les Nations unies, l’aide effectivement fournie à la population syrienne est très limitée et extrêmement insuffisante par rapport aux besoins, en particulier dans les zones d’opposition. Il s’agit d’un phénomène constant depuis le début de la guerre en Syrie. Début 2013, MSF avait d’ailleurs alerté sur le déséquilibre entre l’aide destinée à la population syrienne vivant à l’intérieur des zones d’opposition et celle délivrée à l’intérieur des zones sous contrôle du gouvernement de Damas. A l’époque, nous appelions au déploiement d’une aide en « cross-border » en espérant qu’elle contribuerait à réduire ce déséquilibre.

Est-ce que vous pensez que l’efficacité et l’impartialité de l’aide sont remises en question dans les zonemonts gouvernementales ?

MN : Il ne s’agit pas de condamner par essence toute intervention dans les zones gouvernementales. En revanche, il est important de souligner que la capacité de contrôle des organisations sur les secours qu’elles développent reste très limitée. Une intervention de ce type pose un certain nombre de questions liées, entre autres, à la sécurité et à la perception, surtout si l’on travaille à la fois auprès des groupes d’opposition et du gouvernement syrien.

La façon de travailler de MSF repose sur une appréciation autonome des besoins, sa capacité à parler à la population et à suivre et évaluer ses programmes. Si les projets mis en place dans les zones d’opposition sont déjà confrontés à des limites importantes – notamment parce qu’ils incluent de larges programmes de donations dont le suivi est forcément limité – ces conditions existent moins encore dans les zones gouvernementales : elles n’ont jusqu’à présent jamais permis à MSF d’y mettre en œuvre des opérations de secours.

Lire l’article sur le site de CRASH