Faut-il que l’OIM repense son approche après son adhésion aux Nations Unies ?

Le mois dernier, les États membres des Nations Unies ont adopté à l’unanimité une résolution approuvant l’accord conclu pour faire de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) une « organisation affiliée » aux Nations Unies. Celui-ci sera signé à l’occasion d’un sommet qui aura lieu à New York le 19 septembre prochain.

Il se peut que cette annonce provoque la confusion chez tous ceux qui croyaient que l’OIM faisait déjà partie des Nations Unies. Il est vrai que le personnel de l’OIM travaille souvent main dans la main avec celui des Nations Unies pour répondre aux urgences humanitaires ; que l’organisation a un « statut d’observateur permanent » auprès de l’Assemblée générale des Nations Unies ; et que son siège est situé à deux pas des bureaux des Nations Unies à Genève. Dans certains pays, les véhicules de l’organisation sont même identifiés comme appartenant aux deux organisations (« IOM-UN », selon les sigles anglais).

En fait, l’OIM est une organisation intergouvernementale distincte qui a été créée en 1951 pour faciliter la réinstallation des personnes déracinées par la Seconde Guerre mondiale. On l’appelait à l’époque le Comité intergouvernemental provisoire pour les mouvements migratoires d’Europe. L’entité a subi plusieurs changements de noms avant de devenir, en 1989, l’Organisation internationale pour les migrations.

Évolution dans le temps

L’OIM existe depuis presque aussi longtemps que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et compte aujourd’hui presque autant d’employés (plus de 9 000 dans 150 pays). Or, jusqu’à récemment, elle s’est montrée beaucoup plus discrète. Contrairement au HCR, dont le mandat ambitieux, fondé sur les droits de l’homme, est lié à une convention des Nations Unies, l’organisation avait simplement comme tâche principale d’« assurer le déroulement harmonieux des mouvements migratoires dans le monde », comme l’indique sa constitution, rédigée en 1953. À l’époque, il s’agissait plus d’un problème logistique que d’un dilemme politique crucial comme ce l’est devenu aujourd’hui.

Autrefois simple agence logistique, l’OIM a réussi à se positionner comme la principale organisation internationale dans le domaine de la migration à mesure que celle-ci apparaissait comme un enjeu mondial pressant. Elle dispose aujourd’hui d’un budget annuel de plus de 1,4 milliard de dollars. Or, vu la croissance rapide qu’elle a connue au cours des 15 dernières années – elle avait un budget de seulement 242 millions de dollars et 1 100 employés en 1998 –, l’OIM est aujourd’hui confrontée à une crise identitaire durable.

D’un côté, elle a conservé son approche axée sur une forte présence sur le terrain, mettant parfois en oeuvre des projets que les organisations purement humanitaires seraient réticentes à réaliser. De l’autre, elle a alloué une part de plus en plus importante de ses ressources à la fourniture d’une aide humanitaire aux migrants affectés par les conflits et les catastrophes naturelles et à la défense de leurs droits.

« Les gens qui travaillent au sein de l’organisation n’ont pas tous la même vision », a dit Megan Bradley, une chercheuse de l’Université McGill, au Canada, qui rédige une étude sur le travail humanitaire de l’OIM. « Cela se reflète dans le fait que certaines personnes utilisent un cadre fondé sur les droits alors que d’autres voient l’organisation comme ayant pour mission de servir ses États membres, tout en reconnaissant que ces États ont beaucoup d’intérêts concurrents. »

Pour qui travaille l’OIM ?

En raison de son mandat vague, de son modèle de financement entièrement axé sur les projets et de sa dépendance envers les contributions volontaires de ses 165 États membres, l’OIM est souvent plus rapide et moins lourde que d’autres organisations financées par les bailleurs de fonds et dispose d’une certaine flexibilité lui permettant d’intervenir dans des circonstances où les agences ayant des mandats plus limités ne peuvent pas le faire. Par exemple, l’OIM a pu organiser l’évacuation des milliers de travailleurs migrants qui s’étaient retrouvés coincés en Libye à la suite du soulèvement de 2011, alors que le HCR avait les mains liées parce qu’il ne s’agissait pas de réfugiés. L’aide humanitaire apportée par l’organisation aux personnes déplacées par des catastrophes naturelles – un autre groupe qui n’est pas totalement couvert par le HCR – vient également combler un besoin.

L’absence de financement de base et le mandat élargi de l’OIM ouvrent cependant la porte à l’accusation selon laquelle les projets sont choisis selon les priorités des pays donateurs et non en fonction de l’intérêt supérieur des migrants.

Dans un récent article, Julien Brachet, de l’Institut des migrations internationales de l’Université d’Oxford, critique le travail de l’OIM en Libye et dans le Sahara. Il estime que l’OIM, qui était en outre chargée de faciliter les retours volontaires de migrants et d’organiser des campagnes de sensibilisation sur les dangers de la migration, s’est contentée de mettre en oeuvre la politique de l’Europe, qui est d’externaliser les contrôles frontaliers et migratoires afin de dissuader les migrants de pénétrer sur son territoire.

« La rhétorique de l’intervention humanitaire peut facilement servir de couverture et permettre la mise en oeuvre de politiques de migration qui, en Europe, sont de plus en plus critiquées par plusieurs associations et ONG », écrit-il.

Des retours volontaires, vraiment ?

Le rôle de l’OIM dans la facilitation des retours volontaires des migrants irréguliers qui ne peuvent pas bénéficier du statut de réfugié fait l’objet d’une attention particulière. L’organisation administre en effet des programmes d’aide au retour volontaire et à la réintégration (AVRR, selon le sigle anglais) dans un certain nombre d’États européens, mais également dans des pays comme le Maroc et le Niger, qui servent de lieux de transit pour les migrants qui tentent d’atteindre l’Europe. Les retours volontaires sont évidemment préférables aux retours forcés (l’OIM offre généralement aux rapatriés une subvention en espèces ou une aide à la réintégration), mais des chercheurs se demandent si on peut réellement les qualifier de « volontaires », sachant que l’autre terme de l’alternative est souvent la détention ou la déportation.

Selon Mme Bradley, il est important de comprendre que le rôle joué par l’OIM dans les retours s’inscrit dans le contexte d’un régime d’asile ayant une définition étroite de ce qu’est un réfugié. « Je pense qu’il est important de tenter de comprendre la façon dont les États membres et les autres agences utilisent l’OIM pour faire le travail que personne d’autre ne veut faire. »

La réputation de l’OIM a sans doute été particulièrement mise à mal par son implication dans le programme désastreux mis en oeuvre par l’Australie et visant à réinstaller au Cambodge les demandeurs d’asile hébergés dans le centre d’accueil de l’île de Nauru. L’OIM s’est vu confier la responsabilité de fournir des services de soutien aux cinq réfugiés ayant accepté d’être réinstallés au Cambodge.

« L’Australie, l’un de nos pays membres, a demandé à notre bureau de Phnom Penh de faciliter la réinstallation de ces personnes. À Nauru, toutefois, très peu de réfugiés ont manifesté un intérêt pour le programme. Avec le recul, on peut dire que cela n’a pas fonctionné. Ils ont presque tous fini par décider de rentrer chez eux », a dit à IRIN le directeur des communications de l’OIM Leonard Doyle, au sujet du programme, qui n’est plus en vigueur.

« Nous ne cherchons pas à faire la leçon aux États membres ou à nous montrer peu coopératifs pour faire valoir notre point de vue », a-t-il ajouté.

Faut-il repenser l’approche de l’OIM ?

Selon Susan Martin, ancienne directrice de l’Institut pour l’étude des migrations internationales de l’Université de Georgetown, l’adhésion de l’OIM aux Nations Unies pourrait pousser l’organisation à repenser son approche pragmatique.

« Lorsque des questions de protection légale seront soulevées, elle risque de ressentir une certaine pression de la part des organisations ayant un mandat lié à une convention pour adopter une position plus pure », a-t-elle dit à IRIN.

Mme Bradley est du même avis. Elle a remarqué que de nombreuses personnes oeuvrant au sein de l’organisation poussaient déjà dans cette direction. « [Elles] affirment qu’il faut, pour que l’organisation s’accroisse, aller au-delà de l’approche actuelle, qui est d’accepter toutes les tâches que les États membres veulent lui faire faire, et développer une agence humanitaire fondée sur les principes des droits de l’homme. »

Sous le leadership de l’ancien ambassadeur américain William Lacy Swing, qui a repris la présidence générale en 2008 et qui en est maintenant à son deuxième mandat de cinq ans, l’OIM a progressivement adopté une approche axée davantage sur les droits, ce qui l’a aidée à nouer des liens plus étroits avec les Nations Unies.

D’après M. Doyle, M. Swing a grandement amélioré la visibilité de l’organisation ainsi que sa capacité à défendre les migrants.

« L’ambassadeur Swing a pris une organisation introvertie ayant tendance à fuir les médias – souvent considérée comme un simple fournisseur de services – et en a fait une entité tournée vers l’extérieur qui n’hésite pas à faire entendre sa voix », a-t-il dit à IRIN.

Selon M. Doyle, l’OIM conservera la structure décentralisée et le modèle de financement qui lui permettent d’être « flexible et efficace » après avoir rejoint les Nations Unies.

Ce qui changera, d’après Mme Martin, c’est que l’OIM aura « une place à table », notamment au Conseil des chefs de Secrétariat des organismes des Nations Unies pour la coordination (Chief Executives Board for Coordination, CEB), où des décisions importantes affectant le système des Nations Unies sont prises.

« Cela signifie qu’une organisation ayant une connaissance spécialisée de la migration sera là lorsque des discussions sur ces questions seront engagées », a-t-elle dit. « Pour les Nations Unies, cela vient combler une lacune importante dans la capacité de l’institution à répondre au dernier enjeu mondial qui ne figurait pas encore explicitement dans son programme. »

M. Doyle espère que l’OIM pourra apporter « un éclairage nuancé des questions de migration grâce à ses années d’expérience dans le domaine » et qu’elle dirigera des discussions sur les moyens à mettre en oeuvre pour faire face à des problèmes allant du trafic de personnes à la xénophobie.

« La migration est aujourd’hui au premier plan et au coeur [de notre action], car il s’agit de l’un des principaux défis politiques de notre ère », a-t-il dit. En l’absence d’une agence des Nations Unies spécialisée dans la migration, « il y a un vide qui doit être comblé ».

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