Ethnographie du Quai d’Orsay. Les pratiques des diplomates français. Entretien avec Christian Lequesne

Article paru sur le site Diploweb le 11/05/2017 par Christian Lequesne et Ivan Sand

Alors que le Président de la République française et le ministre des Affaires étrangères changent, il importe de se pencher sur la fabrique de la politique étrangère française. Professeur de Science politique à Sciences Po Paris et ancien directeur du Centre de recherches internationales (CERI), Christian Lequesne publie « Ethnographie du Quai d’Orsay. Les pratiques des diplomates français » aux éditions du CNRS.

Fruit d’une enquête de trois ans, cet ouvrage nous ouvre les portes du ministère des Affaires étrangères. L’auteur s’attache à examiner le quotidien des diplomates pour décrypter leurs pratiques et ainsi analyser la fabrique de la politique étrangère de la France. Il répond aux questions d’Ivan Sand pour le Diploweb.

Ivan Sand : Quel est le cheminement intellectuel qui vous a conduit à la publication de cet ouvrage ? Alors que le Quai d’Orsay est régulièrement au centre d’investigations journalistiques et d’œuvres de fiction, vous paraissait-il nécessaire de mener une enquête scientifique qui concerne les pratiques quotidiennes des diplomates ?

Christian Lequesne : Ce livre est tout d’abord le fruit d’une expérience personnelle. Pendant cinq ans, j’ai été détaché au Ministère des Affaires Étrangères et du Développement International (MAEDI), d’abord à Prague puis à Londres. J’ai pu faire la découverte du fonctionnement d’une ambassade et des pratiques de ses agents sur le terrain. J’ai pu constater que les référentiels y étaient assez différents de ceux des universitaires. J’avais déjà rencontrés de nombreux diplomates au cours de ma carrière, lorsque je travaillais sur la prise de décision dans l’Union européenne (UE) durant vingt-cinq ans. Quand on travaille sur un tel sujet, on analyse l’ensemble des acteurs étatiques et non étatiques. J’ai toujours milité pour qu’on ne néglige pas le rôle des États. J’ai toujours pensé qu’on ne pouvait pas comprendre l’UE sans bien connaître en parallèle les caractéristiques politiques et institutionnelles des États. Mon mandat à la tête du Centre de recherches internationales (CERI) s’est terminé à la fin de l’année 2013, je me suis dis alors que cela faisait 25 ans que je travaillais sur l’UE et j’éprouvais le besoin d’élargir mes objets de recherche. J’ai choisi les pratiques diplomatiques comme mon nouveau sujet d’étude, qu’il faut toujours coupler avec un terrain. Ici, il s’agissait de la politique étrangère de la France.

Au cours de ma carrière, je n’ai cessé de me dire que les représentations du Quai d’Orsay et les enquêtes qui y étaient consacrées étaient manichéennes et axées sur la quête du sensationnel. Le travail du chercheur est quelque chose de différent mais il ne s’agit en aucun cas d’un livre complaisant. Je voulais comprendre le quotidien des diplomates et non pas simplement ce qui dysfonctionne parfois de manière exceptionnelle. Derrière le croustillant des quelques enquêtes journalistiques, il y a le grand fantasme que suscite le monde du secret (qui se caractérise par l’évocation des réseaux francs-maçons, éventuellement homosexuels, etc.). Le diplomate qui confond son compte en banque avec celui de l’ambassade, cela existe mais c’est exceptionnel et marginal. En aucun cas, ce n’est un phénomène structurant.

I.S. : Comment l’idée de cet ouvrage a-t-elle été accueillie parmi vos sujets d’études, surtout pour un tel projet qui privilégie la source orale ? Avez-vous rencontré des problèmes méthodologiques parce que les acteurs pensaient devoir vous donner des « éléments de langage » reflétant la ligne officielle ou bien étaient-ils un peu trop bien rompus à la communication publique ?

C.L. : Vous pointez du doigt un problème méthodologique essentiel. C’est la première fois dans mon travail de recherche que je sollicite le ministère pour avoir des facilités. Le cabinet du ministre Laurent Fabius (2012 – 2016) m’a autorisé, non seulement à réaliser des entretiens, ce qui était relativement simple, mais encore à suivre un certain nombre de réunions. Je pensais que si l’on veut comprendre la politique étrangère de la France, il fallait impérativement voir les diplomates en action, dans leur pratique au quotidien. Dans une enquête de ce type, le chercheur se trouve face à des acteurs rompus à l’art oratoire, comme toujours dans des travaux consacrés aux élites. Ces derniers sont habitués à servir des discours bien construits sur leur activité. C’est la raison pour laquelle j’ai choisi de ne jamais faire d’entretiens directifs – demander par exemple ce que faisait la personne à une date précise – mais de poser des questions ouvertes, en leur demandant par exemple de retracer leurs parcours. Les individus sont en général surpris par cette approche et les résultats sont bien plus intéressants. Dans le livre, je rapporte d’ailleurs une anecdote à propos d’un directeur qui pensait que je réalisais un travail pour le Quai d’Orsay et qui souhaitait préparer certains « éléments de langage » en vue de notre entretien. Au contraire, les entretiens que je menais ne nécessitaient aucune préparation de la part de mes sujets d’étude. Cela amène une forme de sincérité qui est bien plus enrichissante du point de vue du chercheur. De même, ma présence lors de réunions était banalisée et je me contentais d’une observation non participante.

I.S. : Aujourd’hui, comment entre-t-on dans la carrière de diplomate ? Quels sont les profils des diplomates français ?

C.L. : Au début de mon enquête, je caressais l’espoir de faire, en parallèle de mon travail qualitatif, une étude quantitative sur les cadres du Quai d’Orsay mais cela aurait nécessité de faire passer un questionnaire où l’on demandait la profession de leurs parents, de leurs grands-parents et leur lieu de naissance. J’ai senti que ma demande allait trop loin. En tant que chercheur, il faut veiller à ne pas être maximaliste au risque de voir son terrain se refermer. Grâce aux entretiens qualitatifs, on peut en revanche retirer un certain nombre d’éléments. Je demandais systématiquement la profession des parents par exemple. Je pense que les origines socio-professionnelles des personnels de catégorie A ne sont pas très différentes de ce que l’on trouve dans la haute fonction publique. La domination de l’aristocratie et de la grande bourgeoisie, pour parler franchement, c’est un peu dépassé, de même que la reproduction sociale sous forme de grande dynastie. Il y a encore des fils de diplomates, voire petit-fils de diplomates mais cela n’est plus représentatif. En même temps, je ne pense pas qu’il y ait parmi les cadres énormément de fils d’ouvriers. Les professions des parents sont plutôt des cadres du public ou du privé. Les plus modestes sont artisans et instituteurs.

Concernant l’accès à la carrière, il y a une grande diversité de voies, de concours, contrairement à certains pays où il y a une unique école de la diplomatie, comme en Allemagne. Les deux grandes façons d’être recruté par la voie externe restent l’École Nationale d’Administration (ENA), avec de moins en moins de postes, et les concours cadre d’Orient. Je suis très frappé de voir la domination du diplôme de Sciences Po Paris et de province parmi les diplomates, y compris parmi ceux qui ont étudié une langue rare à l’Institut National des Langues et Civilisations Orientales (INALCO). L’Ecole Normale Supérieure (ENS) permet de passer le concours interne après quelques années. On trouve ainsi des profils d’agrégés d’histoire ou de géographie qui, pour dire les choses franchement, cherchent à fuir l’enseignement.

I.S. : À propos du recrutement, est-ce que ces multiples voies pour entrer au Quai d’Orsay se reflètent par la suite dans les relations entre les diplomates ?

C.L. : Elles se sont reflétées pendant longtemps. Dès la période post-Seconde Guerre mondiale, on observait une distinction entre les énarques [1] et les « orients ». Celle-ci se situait sur une échelle de prestige : les grands postes, comme Berlin, Washington ou encore la représentation à l’Organisation des Nations Unies (ONU), devaient aller à des diplômés de l’ENA. Ce n’est plus vrai aujourd’hui. Un certain nombre de diplomates venant du concours Orient ont eu de brillantes carrières et sont passés par ces postes prestigieux. Leurs carrières ont rejoint celles des énarques. Il y a toujours des corporatismes qui se traduisent par des associations de professionnels mais sur le terrain, dans une ambassade, cette différence se réduit.

I.S. : S’il n’y a pas de parcours type, quels sont les passages obligés des diplomates au cours de leur carrière en fonction des désirs et des ambitions de chacun ?

C.L. : C’est une question très intéressante. Il n’y a pas de parcours type mais il y a un certain nombre de normes. Celles-ci sont connues, elles forment des codes et elles sont transmises aux jeunes par les anciens. Je raconte dans le livre un entretien avec un jeune énarque qui se disait très frappé par les discours de ses chefs lui tenant des discours du type : « À ENA + 15, il faut que tu aies fait ceci ». Par exemple, le passage en cabinet ministériel reste une étape importante. Essayer d’avoir au moins deux spécialisations, si possible sur des plans différents, comme l’Europe et la culture, est une idée également assez prégnante. De même, il est recommandé de toucher à la fois au bilatéral et au multilatéral (par exemple au sein de l’UE ou de l’ONU). Lors d’un entretien, un diplomate en poste à Bruxelles, qui était très satisfait de ses missions, me confiait qu’on lui avait conseillé de partir pour travailler en bilatéral, notamment aux États-Unis, s’il voulait voir sa carrière progresser.

I.S. : À l’inverse, vous mentionnez également des exemples de postes que certains diplomates souhaiteraient éviter, comme le Nigéria. Quels critères entrent ici en compte ?

C.L. : La raison est ici très différente : il s’agit des conditions de vie, notamment pour sa famille. Les critères qui entrent ici en compte sont l’éducation des enfants, l’emploi du conjoint, les conditions de sécurité de la famille, etc. Mais je suis quand même frappé de voir, en particulier chez les énarques, que l’on peut faire une grande carrière en concentrant ses postes à Paris et dans les grandes capitales occidentales. D’un point de vue des ressources humaines, il y a une surreprésentation en termes de postes dans les pays occidentaux et dans les États de l’Afrique francophone. Chez Laurent Fabius, il y a eu cette volonté de réattribuer certains de ces postes au sein des pays émergents. À terme, l’objectif est par exemple d’avoir plus de postes à Pékin qu’à Washington.

I.S. : En quoi le diplomate est-il un médiateur ? Quel rôle joue le protocole dans la médiation ? À quoi servent les réceptions de l’ambassadeur ?

C.L. : Comme beaucoup de gens, j’avais tendance à penser que les diplomates perdaient encore beaucoup de temps dans les cocktails et que cela coûtait cher pour une utilité modeste. Au fur et à mesure de mon enquête, j’ai compris que cela n’était pas aussi simple. La diplomatie n’est pas seulement un acte institutionnel. Il y a une part de subjectivité et d’intersubjectivité essentielle. La volonté de créer du lien entre des entités différentes passe par la représentation et fait appel à l’empathie. Cela se vérifie par l’importance accordée à la personnalité de l’ambassadeur lors des entretiens. On m’a souvent dit : « Tel ambassadeur était chaleureux et ouvert, on a pu accomplir énormément de choses avec lui » ou au contraire « Celui-ci était très distant et enfermé dans son ambassade, et cette période a ainsi été marquée par un recul des relations ». Cette intersubjectivité joue énormément dans la diplomatie. Ce mode de vie est harassant pour les diplomates eux-mêmes mais il est intégré comme une obligation professionnelle.

I.S. : En s’attachant à l’analyse de ce quotidien, quelles sont les différentes façons de faire de la diplomatie que l’on peut distinguer au sein du Quai d’Orsay ? Vous reprenez trois images pour décrire ces voies de la diplomatie : celles du « héros », du « médiateur » et du « bureaucrate ».

C.L. : Ce sont des constructions du chercheur, développées par l’auteur norvégien Iver B. Neuman [2]. À partir de ces outils, il est intéressant de voir comment il est possible de les observer empiriquement. Ce sont des idéotypes et chaque diplomate peut être identifiable à un d’entre eux à des moments différents de sa carrière. La figure du héros collera ainsi au diplomate qui sera confronté à la crise, à un coup d’État au sein de son pays par exemple et qui devra organiser l’accueil des réfugiés à l’ambassade, comme lors des événements au Chili au 1973. La personnalité du diplomate entre également en compte. Certains d’entre eux vont naturellement chercher à se rapprocher d’un de ces trois idéotypes. De manière générale, le diplomate trouve toute sa reconnaissance lorsqu’il gère la crise. Il est intéressant de noter que ces moments représentent un temps très faible au regard de l’ensemble d’une carrière ou et plus généralement de l’emploi du temps d’un diplomate. Il s’agit des expériences les plus valorisantes qui participent pleinement à la légitimation de son rôle.

I.S. : De l’autre côté de l’échiquier diplomatique, quelles sont les relations entre un diplomate et son ministre, voire l’Elysée ?

C.L. : Dans le système de la décision française en politique étrangère, il y a une présence de l’Elysée qui n’existe que dans peu d’autres domaines, à l’exception de la défense. Le premier ministre est en retrait sauf lorsqu’il s’agit d’affaires européennes ou éventuellement de la signature de contrats commerciaux. La subtilité est donc la relation entre le ministre des Affaires étrangères et l’Elysée. Plusieurs cas de figure peuvent se présenter entre une relation fusionnelle ou une relation conflictuelle. Je cite à ce propos la relation très difficile entre le président Nicolas Sarkozy et le ministre Bernard Kouchner.

Les diplomates perçoivent leur ministre comme un ministre fort ou un ministre faible. Un ministre fort, c’est premièrement un ministre qui a la confiance de l’Elysée. Deuxièmement, c’est un ministre capable d’entrer dans l’intimité technique des dossiers ; les diplomates, qui sont des experts, ont de l’estime pour cela. Troisièmement, c’est un ministre qui ne se soucie pas seulement de la politique étrangère de la France mais aussi de l’outil diplomatique, de l’administration. Et quatrièmement, c’est quelqu’un qui défend les arbitrages budgétaires face à Bercy, qui reste perçu comme l’ennemi symbolique. C’est par rapport à ces critères qu’est construite l’image de ministre fort ou de ministre faible. En fonction de cela, l’attitude des diplomates varie : ils savent qu’il ne faut pas tenir tête au ministre ou au contraire ils sont capables de traîner des pieds pour la mise en place d’une réforme.

I.S. : Votre ouvrage démontre que le Quai d’Orsay compte d’un côté les tenants de la carte mentale de l’indépendance et de l’autre les tenants de la carte mentale de l’occidentalisme. Comment caractériser ces deux groupes ? La diplomatie française se situe-t-elle aujourd’hui quelque part entre ces deux notions ?

C.L. : Ces deux mouvements ne sont pas endogènes. Ils sont liés au débat de politique étrangère. Ils sont également liés à l’éducation et à la formation. La carte mentale de l’indépendance se nourrissait de l’idée gaullienne, que bien sûr la France faisait partie du camp occidental mais qu’elle devait, au sein de ce camp, trouver une spécificité par rapport aux États-Unis. La marge de manœuvre de la France était ainsi liée à cette spécificité. Chez les ambassadeurs de 65 ans et plus, cette carte mentale est très présente et elle s’accompagne aussi d’autres éléments comme ne pas oublier le pré-carré français [3] et pratiquer une politique pro-arabe.

La fin de la Guerre froide en 1991 puis les évolutions du débat de politique étrangère après le retour dans le commandement intégré de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord en 2009 sous Nicolas Sarkozy ont correspondu à l’apparition d’une nouvelle génération de diplomates qui n’a plus pour objectif de toujours faire différemment des Américains. Cette génération considère que les États-Unis sont un allié important et que, sans pour autant s’aligner sur leurs positions, il faut tenir son rang au sein de l’alliance occidentale et qu’il faut également mieux parler l’anglais. Cette alliance est aussi une question de valeurs pour cette nouvelle génération. La politique étrangère n’est pas qu’une question d’intérêts froids mais aussi d’agenda normatif. Cela est lié au fait que l’influence des États occidentaux est aujourd’hui défiée par la montée d’autres puissances. Ces évolutions se reflètent dans le témoignage d’un jeune diplomate rapporté dans l’ouvrage : « C’est en Chine que je comprends ce que faire partie du camp occidental signifie, notamment en matière de sécurité ». Il ne s’agit pas de faire de nouvelles croisades, mais de défendre un certains nombre de principes que nous partageons avec les États-Unis et pas avec la Chine. Certains analystes qualifient cette carte mentale de néo-conservatisme. Je suis un peu réservé sur l’utilisation abusive de ce terme. Le néo-conservatisme ce n’est pas seulement le fait d’envisager que des interventions militaires sont parfois nécessaires. C’est aussi penser comme un « métaprojet » le fait que la démocratie occidentale doit s’instaurer partout dans le monde. Cette vision est extrêmement marginale au Quai. Pour revenir sur ces deux cartes mentales, le critère générationnel est donc primordial. Dans une certaine mesure, les anciens auront ainsi tendance à penser que les jeunes ont renoncé. Ils n’hésitent pas à leur faire savoir.

I.S. : Pourquoi est-ce que l’analyse du quotidien des diplomates est indispensable à la compréhension de leur rôle à l’échelle mondiale ?

C.L. : Lorsqu’on étudie la fabrication de la politique étrangère, on a toujours trop tendance à la reconstruire comme quelque chose de stratégique, qui répond à une rationalité rigoureuse. C’est le biais du chercheur. Or quand on observe le fonctionnement du MAEDI depuis l’intérieur, on constate qu’il n’y a pas toujours cette idée que la France doit se projeter dans le monde. Il y a aussi un certain nombre de savoir-faire, d’attitudes, que l’on adopte simplement parce que l’on considère qu’elles ont du sens. Par exemple, ne pas faire perdre la face à un État partenaire au cours d’une négociation est un élément qui entre presque systématiquement en compte. Pour éviter d’avoir une construction a posteriori de la politique étrangère française, il est indispensable de prendre en compte l’ensemble de ces pratiques.

I.S. : Vous mentionnez dans votre enquête l’exemple du géographe Michel Foucher qui aurait parfois donné l’impression d’apprendre aux diplomates ce qu’est la politique étrangère. De manière générale, quelles relations les diplomates entretiennent-ils avec les universitaires spécialistes des relations internationales ou de la géopolitique ?

C.L. : Ce qui ressort de mon enquête, c’est l’idée, chez ces acteurs de la politique étrangère, que le métier de diplomate s’apprend par la pratique. Par conséquent, il existe une méfiance vis-à-vis des universitaires qui reconstruisent le spectacle des relations internationales. S’il s’agit d’un chercheur qui intervient en tant que professeur expert dans un dossier cela semble tout à fait acceptable. En revanche, si un universitaire souhaite obtenir un poste institutionnel, sa différence et son manque d’expérience sont mises en avant. Les diplomates voient d’un mauvais œil des comportements visant à rationaliser toutes les décisions prises au sein du MAEDI et certaines attitudes jugées professorales. Cela est perçu comme de l’arrogance. Cette relation n’est donc pas simple en effet.

I.S. : Si le Quai d’Orsay est par excellence « le ministère de la parole » comme vous l’écrivez, comment ses agents font-ils pour mesurer les apports de leur influence ?

C.L. : Vous pointez du doigt une vraie difficulté pour le diplomate. Les résultats et les effets de la diplomatie sont très diffus. Dans le fond, la question de l’utilité finit par se poser pour les praticiens de la politique étrangère française. Pour y répondre, on recherche donc des instruments de mesure et on a du mal à les trouver. Comment par exemple mesurer l’influence sur la diffusion de la langue française dans un pays ? On peut calculer le nombre de sections d’apprentissage ouvertes, le nombre de locuteurs mais il s’agit de données difficilement quantifiables. Cette question explique pourquoi les agents du Quai d’Orsay apprécient la diplomatie économique. Celle-ci débouche, en effet, sur la signature d’un contrat ou non, c’est-à-dire un élément tangible. Comme dans la plupart des administrations françaises, on a introduit des systèmes d’évaluation qui reposent sur des instruments de mesure quantitatifs. Cela est assez compliqué à propos de la diplomatie et peut engendrer de la frustration.

I.S. : Au cours du mandat de François Hollande (2012 – 2017), certains médias se sont fait l’écho d’un ressentiment au sein du Quai d’Orsay à propos du rôle de premier plan du ministère de la Défense dans la politique française en Afrique. Ce sujet a-t-il été évoqué au cours de votre enquête ? Quelle est la perception du ministre de la Défense au Quai d’Orsay ?

C.L. : Il y a au sein du MAEDI l’idée assez prégnante que les opérations militaires font partie de la diplomatie. Le rapport de force militaire entre en compte. A l’intérieur du MAEDI, il y a une filière de personnes, celle des affaires stratégiques, qui est très imbriquée avec le monde militaire. Au sein du ministère de la Défense, plusieurs diplomates sont passés par la Direction des Affaires Stratégiques, aujourd’hui dénommée Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). Plusieurs parcours de diplomates comme de militaires, démontrent l’imbrication de ces deux domaines. Sur le terrain, les attachés militaires dans les ambassades travaillent étroitement avec les ambassadeurs. Il y rarement de grosse dispute mais cela peut se produire. Les miliaires ont une culture de la hiérarchie, et respectent donc l’ambassadeur. À propos des opérations militaires elles-mêmes, les diplomates ont le sentiment que les militaires sont très écoutés par l’Elysée. Ils ont l’impression que ce qui dans le fond emporte la décision est la capacité des militaires à faire valoir des arguments techniques.

Professeur de Science politique à Sciences Po Paris et ancien directeur du Centre de recherches internationales (CERI), Christian Lequesne publie « Ethnographie du Quai d’Orsay. Les pratiques des diplomates français » aux éditions du CNRS. Ivan Sand, Doctorant à l’Institut Français de Géopolitique (IFG). Il contribue au Diploweb.com depuis 2013.