Bataille rangée pour un pacte migratoire à l’échelle mondiale

Article paru sur le site du journal Le Temps le 10/10/2018 par Stéphane Bussard

Après la Hongrie et les Etats-Unis, l’Autriche et la Pologne appellent à boycotter le Pacte global sur les migrations. La Suisse a finalement décidé d’approuver le document, qui propose une liste de meilleures pratiques et une coopération internationale accrue

A l’heure d’une forte résurgence populiste, notamment en Europe et aux Etats-Unis, le multilatéralisme et la migration ne font pas toujours bon ménage. C’est le cas en Autriche et en Pologne, mais aussi outre-Atlantique. Mercredi, le vice-chancelier autrichien Heinz-Christian Strache, chef du parti d’extrême droite FPÖ, a exprimé les profondes réserves de son gouvernement au sujet du Pacte global sur des migrations sûres, ordonnées et régulières: «Il y a des points qui sont en contradiction avec notre programme de gouvernement.» Vienne avance même qu’il serait en train d’élaborer un document commun avec la Suisse. Une déclaration qui tombe pourtant à plat. Mercredi, le Conseil fédéral a décidé d’approuver le Pacte global.

Un jour plus tôt, le ministre polonais de l’Intérieur, Joachim Brudzinski, appelait à sortir de l’accord adopté par 192 Etats membres, à l’exception des Etats-Unis, en juillet dernier. Motif: le Pacte ne «garantit pas la sécurité de la Pologne» et encouragerait l’immigration illégale. On ne connaît pas encore la position de Prague, mais elle pourrait aller dans le même sens. Quant à la Hongrie, elle a déjà fait savoir de façon tonitruante en juillet à New York son intention de refuser un texte «dangereux».

Un instrument multilatéral

Cette rébellion de l’Europe de l’Est ne surprend pas vraiment tant elle concrétise le fort durcissement constaté en matière d’immigration. L’élaboration du Pacte global sur la migration, qui s’est mise en route à partir de l’été 2016 à l’ONU à New York, est en partie une réponse à la crise migratoire de 2015 liée au conflit en Syrie. Mais le refus de l’Europe orientale repose sur une vision erronée de ce qu’est réellement ce document de 34 pages, très détaillé, qui doit être entériné lors d’un sommet de chefs d’Etat à Marrakech les 10 et 11 décembre.

Un expert qui souhaite garder l’anonymat le relève: «Ceux qui avancent que le Pacte, c’est ouvrir toutes grandes les portes de l’immigration font de la désinformation. Les Etats restent complètement souverains et le document vise à éviter la migration illégale. Mais ils disposent d’un instrument qui permettra de gérer de façon multilatérale ce qu’aucun Etat n’est capable de régler seul.»

La Suisse a joué un rôle majeur dans les négociations

Si la question des réfugiés est régie par une convention datant de 1951, la migration n’a jamais bénéficié d’un instrument multilatéral large. Le Pacte global comble un vide. Il n’est pas contraignant juridiquement, mais propose un catalogue des meilleures pratiques sous la forme de dix principes et de 23 objectifs. Pour Vincent Chetail, professeur au Graduate Institute, «le Pacte est un succès du multilatéralisme et un instrument prometteur. Il propose une approche globale et équilibrée de la migration.» Tous ne le suivent pas. Au sein de la société civile, certains estiment que le document ne va pas assez loin. Un spécialiste de la question réfute l’argument: «Les problèmes migratoires sont si différents d’une région à l’autre qu’il aurait été impossible d’avoir un traité contraignant.»

En Suisse, on pensait que le Pacte allait passer comme une lettre à la poste. La Confédération a joué un rôle majeur dans les négociations. A partir de 2016, le président de l’Assemblée générale de l’ONU a mandaté la Suisse et le Mexique pour cofaciliter le processus. Berne accepte car le processus que codirige l’ambassadeur de Suisse auprès de l’ONU à New York, Jürg Lauber, va dans la droite ligne de la politique migratoire défendue par les conseillers fédéraux Didier Burkhalter et Simonetta Sommaruga.

Un affront évité

La Suisse pose même ses conditions: avec le Mexique, elle veut déterminer la structure du processus et surtout rédiger le projet zéro du Pacte. Comme le souhaite la Suisse, des consultations sont engagées d’avril à décembre 2017. Objectif: familiariser les Etats membres avec les faits afin que chacun parle le même langage. A la fin 2017, quatre experts, deux Suisses et deux Mexicains, rédigent un premier projet. Puis à partir de janvier 2018, plusieurs cycles de négociations se mettent en branle.

Au vu du capital politique que la Suisse a engagé à l’ONU à New York, ne pas approuver le Pacte aurait été un affront. Mais aussi un problème d’image. Berne fait de l’humanitaire l’une des pierres angulaires de la Genève internationale. Or si les négociations ont eu lieu à New York, c’est maintenant Genève qui est aux manettes, en particulier l’Organisation internationale pour les migrations. L’OIM aura un rôle politique et opérationnel nouveau dans la mise en œuvre du Pacte.

La Suisse, qui signe nombre de partenariats bilatéraux et plurilatéraux en matière migratoire, a un intérêt à une meilleure coopération internationale. Mercredi, le Conseil fédéral a finalement approuvé le Pacte avec quelques réserves. Mais ce fut laborieux. Le conseiller fédéral Ignazio Cassis a demandé une analyse interdépartementale pour éviter toute surprise quant aux incidences du Pacte sur la politique intérieure et extérieure suisse. Il craignait un nouveau «machin bureaucratique». Sous la Coupole à Berne, on dit surtout qu’il a agi sous la pression de l’UDC qui s’oppose avec véhémence au Pacte.