Le Pacte mondial sur les migrations pourrait devenir contraignant

Article publié sur le site du journal Le Figaro le 13/12/2018 par Paul Sugy et Eléonore de Noüel

Jean-Thomas Lesueur* alerte sur les dérives que le Pacte mondial sur les migrations pourrait alimenter à moyen terme : encouragement de l’immigration, bafouement de la souveraineté étatique, confusion du discours…

FIGAROVOX.- Vous remettez en cause dans une note de l’Institut Thomas More, l’idée que le Pacte sera non -contraignant pour les États…

Jean-Thomas LESUEUR.- Formellement, il n’est pas contraignant et invite seulement les États signataires à s’engager en faveur des objectifs qu’il affiche. Non contraignant, cela signifie qu’il ne constitue pas une convention au sens «classique» (il n’est pas un traité), ayant une valeur normative supérieure au droit interne des États.

Pour autant, l’histoire juridique de ces quarante dernières années nous enseigne que des textes d’origine nationale ou supranationale, dépourvus au départ de tout caractère contraignant, viennent ultérieurement produire des effets concrets en irriguant des jurisprudences, voire intègrent formellement l’ordre juridique de certaines entités. Ce phénomène est particulièrement observable en matière de «droits de l’homme»: on peut citer la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui est entrée dans le «bloc de constitutionnalité» français après une décision du Conseil constitutionnel de 1971 ou la Charte des droits fondamentaux, adoptée en l’an 2000 par l’Union européenne, à laquelle le traité de Lisbonne de 2007 a octroyé une valeur juridiquement contraignante qu’elle n’avait pas à l’origine.

La crainte d’une contrainte juridique ultérieure et indirecte passant par l’interprétation souveraine des juges (nationaux ou européens) est donc pleinement légitime, comme certaines juristes, en France et ailleurs, l’ont expliqué.

Le Pacte revendique sa neutralité idéologique en matière de migrations. Est-ce vraiment le cas?

C’est ce qu’affirment les promoteurs du texte. Ainsi Louise Arbour, représentante spéciale du secrétaire général des Nations unis pour les migrations, a-t-elle affirmé dans vos colonnes (29 novembre) que le Pacte «n’est ni favorable, ni défavorable à la migration comme telle, mais constate une réalité». Cela est inexact. En effet, dès son préambule, le Pacte explique au contraire que les migrations «sont facteurs de prospérité, d’innovation et de développement durable et qu’une meilleure gouvernance peut permettre d’optimiser ces effets positifs».

Tout le texte est teinté de cette coloration favorable a priori et sans limites aux migrations, auxquelles il affirme par ailleurs qu’on ne peut rien. Il conviendrait seulement de se concerter pour les organiser.

Certains objectifs visent pourtant à réduire ou contrôler les flux…

Oui, quatre objectifs sur vingt-trois… Et ils sont soit flous («lutter contre les facteurs négatifs et les problèmes structurels qui poussent des personnes à quitter leur pays d’origine»), soit de simples pétitions de principe («renforcer l’action transnationale face au trafic de migrants», «gérer les frontières de manière intégrée, sûre et coordonnée»), soit banales («coopérer en vue de faciliter le retour et la réadmission des migrants en toute sécurité et dignité, ainsi que leur réintégration durable»).

Le terme de «migrant» n’est-il pas trop imprécis pour prétendre décrire la réalité des situations migratoires?

Si. Il s’est imposé dans le débat public et est en train de s’imposer dans le droit international. L’ONU distingue aujourd’hui le «réfugié» d’une part (qui relève de la Convention de Genève de 1951) et le «migrant». Ainsi présenté, tout candidat à l’immigration est «migrant», à l’exclusion du demandeur d’asile. Le mot confond donc ce qui était jusqu’ici distinct.

En France, on distingue en effet classiquement quatre catégories d’immigration: pour raisons familiales (dont le regroupement familial), pour raisons liées à l’éducation (les étudiants), pour raisons liées à l’emploi (les travailleurs) et les autres raisons (dont les demandes d’asile). En effaçant ces catégories, le terme «migrant» crée un flou majeur, à commencer entre l’immigration légale et l’immigration illégale, et contribue à imposer une approche essentiellement émotionnelle de la question migratoire. Le texte emploie à six reprises la formule «tous les migrants, quel que soit leur statut migratoire», levant ainsi toute hésitation dans ces cas précis.

Quel risque court-on à l’employer dans un accord international? On peut raisonnablement considérer qu’il se dégage du Pacte l’intention de prôner une réduction des différences de traitements entre les différentes catégories administratives de migrants, ce qui revient concrètement à brouiller les distinctions. Indirectement, cela peut être regardé comme un moyen de favoriser, sinon d’encourager, l’immigration illégale en renforçant les droits des migrants illégaux, tout en fournissant un matériau de choix aux juges: plus un texte est flou, plus il est possible de l’interpréter de manière extensive – ce qui se vérifie particulièrement en matière de droit d’asile, où l’appréciation de la notion incertaine de «persécution en raison de l’appartenance à un groupe social» présente dans la Convention de Genève s’est régulièrement étendue. Le caractère flou de la terminologie du Pacte pourrait ainsi s’avérer dangereux, l’interprétation restant à la merci des juges.

Le Pacte affirme que la prise en charge des migrations doit se penser à l’échelon mondial. Est-ce pertinent?

Comme pour la question du réchauffement climatique, le raisonnement appliqué ici est simple mais efficace: comme le problème est «mondial», c’est-à-dire qu’il s’observe partout dans le monde ou à peu près, la réponse devrait être «mondiale».

Mais c’est un étrange raisonnement, si on s’y arrête un moment. La question du chômage ou du sous-emploi (des jeunes par exemple) est partout où elle se pose un grave problème social mais il ne vient à l’idée de personne d’instituer une politique de l’emploi mondial. Il en va de même pour l’éducation: l’accès à l’éducation et à la formation est un enjeu pour tous les pays du monde, dans leur diversité et leurs différences, mais on ne saurait appeler de nos vœux une politique éducative mondiale…

Il en va de même pour l’immigration: on ne saurait édicter une norme mondiale en la matière. Il convient au contraire de laisser à chaque pays le soin de déterminer la politique migratoire qui lui convient, en fonction de ses besoins, de sa situation sociale propre, du souhait de sa population, etc. Cela ne signifie pas qu’il faille rejeter toute coopération et toute coordination mais qu’elle doit se faire sur la base de la souveraineté des États. Et puisque «les mobilités se produisent principalement entre les pays situés dans une même région du monde», comme l’affirme l’INED, c’est plutôt à l’échelon régional, et non mondial, qu’il convient de se concerter et d’agir.

*Jean-Thomas Lesueur est délégué général de l’Institut Thomas More.